Programme de stabilité 2014-2017 : croissance surestimée, économies incertaines

Le 25 avril 2014 par Agnès Verdier-Molinié et Samuel-Frédéric Servière

1. En 2017, si l’on suit le gouvernement, alors que nous sommes à 1.200 milliards de dépenses publiques aujourd’hui, nous dépenserons 1.255,3 milliards d’euros, soit 55,3 milliards de plus par rapport à 2014
2. En 2016 et 2017, le gouvernement affiche des taux de croissance à 2,25%, largement optimistes, 2% serait plus crédible. Le Haut conseil des finances publiques a mis en garde sur ce sujet. Par ailleurs, il existe des incertitudes quant à la composition de ce retour de croissance. Est-il plutôt soutenu par une progression du capital ou du travail. Seule une croissance directe de l’emploi pourrait avoir l’effet rapide escompté par le gouvernement sur nos finances publiques.
3. En surévaluant la croissance en fin de période, le gouvernement affiche un pourcentage du PIB en dépenses publiques de 53,5% alors qu’en recalculant avec une croissance maximum de 2%, on serait plutôt à 54,5% de dépenses publiques, donc bien au-dessus de la précédente trajectoire des finances publiques présentée à Bruxelles (54%) [1].
4. S’agissant de la croissance potentielle qui sert à l’évaluation du solde structurel (dont on peut noter que l’équilibre à été reporté de 2016 à 2017 [2]), elle doit être correctement estimée. Le présent programme de stabilité 2014-2017 [3] propose 1,5% en 2014 et 2015 et 1,6% entre 2016 et 2017. Il faut le dire, une telle perspective reste fragile. En effet, l’augmentation de la croissance potentielle et l’existence d’une croissance effective supérieure à son niveau potentiel supposerait une restauration sans précédent et très rapide (dès 2015) de la productivité des facteurs, particulièrement de la qualité du capital. Dans une note récente, Hélène Baudchon [4] met en évidence une croissance potentielle d’au mieux 1% du PIB depuis 2009 impactant la croissance effective : "le tassement récent de la croissance, incombe, lui essentiellement aux effets de la crise sur le capital, sous-utilisé et dont l’accumulation s’est encore ralentie.  »

I. L’hyper-volontarisme en matière de croissance

Dans le style très retenu qui sied à la Cour des comptes, "Le Haut Conseil juge optimiste le scénario macroéconomique du Gouvernement pour 2016-2017, car il repose sur des hypothèses favorables, tant pour le soutien apporté par l’environnement international que pour le dynamisme de la demande intérieure. En particulier, le contexte de faibles marges des entreprises françaises pourrait conduire à une croissance moins dynamique de la masse salariale marchande et de l’investissement productif."

Là où le consensus des économistes s’accorde à considérer que la croissance sera entre 1,4 et 2% en 2016 et entre 1,6 et 2% en 2017, le gouvernement table maintenant sur 2,25% en 2016 et en 2017. Pourtant, dans les documents budgétaires du projet de loi de Finances pour 2014, il était question de 2%… 2% ou 2,25%, est-ce que cela change quelque chose ?

Oui, cela change tout, car si l’on compte bien, en prévoyant 2,25%, le gouvernement réussit à faire en sorte que son objectif de dépenses publiques par rapport au PIB descende entre 2014 et 2017 de 57% à 53,5% alors que, avec une croissance maximum de 2%, on serait plutôt à 54,5% de dépenses publiques, voire plus.

Malheureusement, le président du Haut conseil des finances publiques dit lui-même, lors de son audition devant la commission des Finances de l’Assemblée nationale, que "nous n’avons pas de moyens de chiffrage (…) nous n’avons pas de matrices…". Un Haut conseil des finances publiques qui ne peut donc pas réévaluer la trajectoire du programme de stabilité, pas émettre de contre-chiffrage, pas challenger les chiffres de Bercy…

II. Les vrais chiffres du programme de stabilité :

Une grande partie de l’effort est programmé dès l’année prochaine : 21 milliards sur les 50, alors que l’exécutif évoquait 18 milliards ces dernières semaines. Les économies seront moins importantes en 2016 (16 milliards) et en 2017 (13 milliards).

Pour revenir aux 3% de déficit par rapport au PIB en 2015, voilà donc 21 milliards d’économies annoncées pour l’an prochain mais le gouvernement ne dit pas comment seront atteints ces 21 milliards.

Quelles économies sur la période ?

Avec les mesures déjà annoncées : gel des prestations sociales, gel des retraites, gel du point d’indice, ambulatoire partiel dans les hôpitaux… on atteindrait au maximum 6 à 7 milliards d’euros d’économies sur l’ensemble de la dépense et on n’est pas, avec ces mesures, sur des économies réellement structurelles.

Les 21 milliards pour 2015, déclinés par masses de dépenses, donneraient les chiffres suivants :

• 7,56 milliards sur l’État et les opérateurs ;
• 4,62 milliards sur les dépenses locales ;
• 8,82 milliards sur les dépenses sociales.

Note de lecture : Si l’on souhaite s’en tenir à une répartition conforme, d’une façon inter-temporelle aux économies réparties par grandes masses de dépenses : 18 milliards sur l’État, 11 sur les collectivités locales, 21 sur la Sécurité sociale, dont 10 sur l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie).

Réaliser 7,56 milliards sur l’Etat, c’est un peu plus que l’augmentation tendancielle des dépenses (supposée fixe sur les prochaines années comme rappelé par le gouvernement lui-même lors de la discussion de la loi de Finances 2014). L’effort est donc réel sur l’Etat pour 2015, mais se relâcherait alors immédiatement en 2016 (à moins que de vraies économies structurelles ne soient dégagées) avec un moindre effort, de l’ordre de 1,8 milliard (ce qui supposerait qu’un grand nombre de dispositifs conjoncturels d’économie cesse de fonctionner dès 2016 et/ou que l’on anticipe de très forts ressauts de dépenses (rattrapage cf. fig.2 ci-dessous)), puis à nouveau en 2017 avec 1,08 milliard de moins.

Sur le bloc local, le potentiel de rabot des prélèvements sur recettes (PSR) devrait, s’il était intégralement répercuté en dépenses au niveau local, produire environ 3 milliards d’économies supplémentaires en 2015 par rapport à 2014 [5], mais le renforcement des mesures devrait normalement dégager 3 milliards supplémentaires en 2016 et 2017. Or, même si la répartition des économies est totalement à la discrétion du gouvernement qui ne dévoilera la répartition par grandes masses de dépenses que dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques de septembre 2014, il ne fait pas de doute que :

• soit les économies "affichables" dès à présent sur le bloc local sont très en-deçà des prévisions (parce que certaines dépenses locales sont particulièrement peu flexibles ou très dynamiques dans les prochaines années (minima sociaux, dépenses d’action sociale etc…) ;
• soit le gouvernement ne se fait pas d’illusion sur la transmission au bloc local des économies impulsées à partir du niveau central (et d’ailleurs il faudra bien "gager" le mécanisme de bonus/malus évoqué par les pouvoirs publics [6]).

Quant au champ des organismes de Sécurité sociale et du secteur hospitalier, on constate que les économies massives ne devraient intervenir qu’en début de période. En définitive l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance-maladie) reste sans doute le seul véritable pourvoyeur d’économies en fin de période (il devrait permettre de dégager entre 2,4 et 3 milliards d’euros au gré des sous-exécutions par rapport à son évolution spontanée).

Si la programmation des économies propose un choc en début de période (donc avec effet légèrement récessif) de concert avec le choc de compétitivité et les pactes de responsabilité et de solidarité dont on espère un effet inverse rapide sur la croissance et le chômage, les économies apparaissent beaucoup plus conjoncturelles que structurelles, ce qui expliquerait la moindre inflexion des dépenses publiques programmées.

Economies conjoncturelles ou économies structurelles ?

Que constate-t-on si on rapporte les annonces à la "qualité" des économies pratiquées et à leur volume ? Poursuivre le gel du point de fonction publique jusqu’en 2017 permet de dégager 1,8 milliard d’économies par an, dont près de 600 millions d’euros sur la territoriale et 300 millions sur les administrations de sécurité sociale et les hôpitaux en général. Malheureusement, le gouvernement n’a pas exclu la mise en place d’une clause de revoyure, si bien que le gel lui-même n’est pas garanti.

S’agit-il d’une mesure d’économie "durable" ? Pas du tout, elle permet dans un premier temps de freiner la dépense mais dans un second temps, soit le tendanciel n’est pas infléchi et repart à l’identique, soit il y a rattrapage de la trajectoire initiale, avec des mesures ad hoc ou coups de pouces salariaux négociés. Actuellement le seul véritable gain, vient paradoxalement de la promotion interne qui annule une partie de l’effet de la GIPA (garantie individuelle de pouvoir d’achat). Mais si on ralentissait les promotions et l’avancement automatique (GVT+) on aurait immédiatement un effet de compensation par la GIPA.

La mesure "structurelle" à prendre (mais qui n’est jamais évoquée) est celle du gel total pendant trois à quatre ans des embauches publiques et/ou l’augmentation du temps de travail des agents… En 2015, le gel des embauches permettrait à lui seul de générer un peu plus de 2,2 milliards d’euros d’économies. Mais pour cela il faudrait clairement repenser les missions de l’Etat, des collectivités territoriales et des administrations sociales dans leur ensemble (c’est la dynamique de Procuste : pour éviter de tomber à l’os, il faut modifier le squelette).

D’autres économies annoncées ne sont pas des économies structurelles : en dehors du gel du point de fonction publique (contrairement à la baisse des effectifs), on pense au gel d’indexation des dépenses de protection sociale dont retraites et la famille, hors minima sociaux qui en octobre 2015 seront réindexés et, sans doute rattrapés de la différence (notamment lorsqu’un coup de pouce particulier avait été décidé, comme avec le RSA), impliquant une année 2016 avec des économies beaucoup moins fortes que prévu. Si les économies sont, majoritairement, des économies de report, le tendanciel risque fort de nous rattraper…

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Conclusion :

En définitive, il existe deux lectures du programme de stabilité du gouvernement : la première est "hyper-volontariste" et sans doute assez irréaliste sur le plan de la politique de l’offre. Contrairement à l’approche par la demande, qui injecte directement dans l’économie des dépenses publiques nouvelles (et dégrade les comptes aussi mécaniquement dans un environnement international ouvert), la politique de l’offre et son "choc d’offre" suppose une reconstitution des marges des entreprises, une reconstitution du capital permettant de le rendre plus performant et compétitif. Ce n’est que dans un troisième temps que la demande de travail peut alors se développer. Elle suppose donc du temps pour se développer, donc un environnement favorable, stable à moyen terme.

L’autre lecture, voit plutôt une tentative pour escamoter les vrais problèmes faute de réformes structurelles à court et moyen terme. La croissance rapide "réaliste" pour 2014 nous dit le Haut conseil aux finances publiques, puis "non hors d’atteinte" pour 2015 (ce qui peut se traduire par "incertain") et "optimiste" pour 2016 et 2017 ce qui peut vouloir dire relativement irréaliste. Cela suppose de solder tout à la fois l’effet nécessairement récessif à court terme des économies réalisées (d’autant plus récessives d’ailleurs qu’elles sont conjoncturelles [7]), et de gager les allègements de charges et d’impôts prévus sur les entreprises et les ménages, ce qui représente environ 29 milliards supplémentaires [8].

Tout porte à croire par ailleurs que des effets en recette et en dépense ne sont pas intégrés dans les scénarii proposés : quid de la sous-performance des recettes en 2013 (sans doute corrigé dans le PLFR 2014 de juin), quid de la dégradation des comptes de 0,2 point de PIB constatée en 2013 supposant un rattrapage en 2014 ? Pourquoi ne pas "tenir" les engagements pris en affichant -3,6 points de PIB en 2014 en prenant des mesures complémentaires et non 3,8 points ? Ou en proposant de revenir en 2015 à 2,8 au lieu de 3% ? Afin de tenir la trajectoire initiale, pourquoi ne pas apporter des correctifs de l’ordre de 4 à 5 milliards d’euros supplémentaires/an ? Ces incertitudes sont inévitables et sont renforcées par l’absence d’évaluation du tendanciel de l’ensemble des administrations publiques.

Si désormais l’on sait que les dépenses publiques vont simplement moins progresser et non décroître, sauf pour l’État en 2015 par rapport aux années précédentes sur l’ensemble de la période, on ne sait pas quel est l’objectif par rapport auquel ces économies sont évaluées (est-ce une augmentation spontanée de 20 milliards/an, dans ce cas les économies devraient permettre une croissance nette de la dépense de 10 milliards hors inflation, est-ce 30 millards/an, dans ce cas la croissance nette de la dépense serait alors de 40 milliards d’euros si les 50 milliards d’économies sont atteints).

Enfin, il faudra sans doute cesser d’user de la "facilité" des économies conjoncturelles : elles sont rapides, d’un rendement aisé, mais elles n’ont aucune part à l’inflexion des dépenses publiques à long terme. Or seul cet objectif qui ne dépend pas que de la croissance, devrait permettre une soutenabilité de nos finances publiques. Il faut donc d’urgence que le gouvernement définisse les "économies structurelles" qu’il entend engager (notamment au plan local et au sein de la protection sociale), sinon la dégradation interviendra à nouveau après 2017, au moment où nous devrons nous engager à baisser théoriquement notre endettement de 1/12e par an, ce qui représentera alors un tout autre effort.

Les principaux indicateurs en % du PIB

Pour	2013	2014	2015	2016	2017
Croissance dans le scénario du gouvernement	0,3%	1%	1,7%	2,25%	2,25%
Croissance consensus des économistes	0,9%	1,7%	2%	2%	-
PIB (en milliards)	2060,75	2106,09	2173,48	225825	2346,32
Déflateur de PIB	1,1%	1,2%	1,5%	1,7%	1,7%
Déficit public	-4,3%	-3,8%	-3%	-2,2%	-1,3%
Déficit structurel	-2,9%	-2,1%	-1,2%	-0,8%	-0,3%
Dépense publique (scénario gouvernement)	57,1%	56,7%	55,6%	54,6%	53,5%
Dépense publique (scénario de laFondation iFRAP)	57,1%	56,6%	55,6%	55,52%	54,50%
Total dépenses publiques en valeur (en milliards)	1176,68	1192,04	1208,45	1230,74	1255,28
Croissance de la dépense publique en volume	1,3%	0,3%	-0,3%	00,3%	0,2%
Taux de prélèvements obligatoires	45,9%	45,9%	45,6%	45,4%	45,3%
Dette publique	93,5%	95,6%	95,6%	94,2%	91,9%

L’objectif de retour dans les clous de 3% de déficit public est maintenu pour 2015. Le solde structurel sera proche de l’équilibre à l’horizon 2017. Le gouvernement souligne que ceci se fera sans voter d’impôt nouveau : sur l’ensemble de la période, le taux de prélèvements obligatoires baissera et la réduction du déficit sera assurée par la maîtrise de la dépense publique.

Plan d’économies : 50 milliards d’euros

18 milliards d’euros sur l’État et ses agences

• Stabilisation du point d’indice (gel jusqu’en 2017)
• Économies transversales (informatique, achats, réduction du « train de vie » de l’Etat)
• Rapprochement des structures

11 milliards d’euros sur les collectivités locales

• Une dépense qui progresse comme l’inflation
• Réorganisation territoriale pour supprimer les doublons (suppression de la clause de compétence générale)

10 milliards d’euros sur l’assurance maladie

• Maîtrise de l’objectif national de dépense (ONDAM) : +2% de 2015 à 2017 (après 2,4 pour 2014)
• Meilleure organisation du parcours de soin
• Développement de la chirurgie ambulatoire
• Consommation médicamenteuse raisonnée

11 milliards d’euros sur la protection sociale

• Effets de la réforme des retraites
• Poursuite des réformes déjà initiées (famille, chômage)
• Non revalorisation exceptionnelle des prestations, hors minima sociaux, pour un an

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[1] Sans pour autant chercher à retenir un scénario particulièrement pessimiste. L’institut Coe-Rexecode dans une note confidentielle récente, a modélisé en 2017 l’effet sur les dépenses publiques d’une croissance de 1,5% en 2017 soit au niveau de la croissance potentielle moyenne de l’économie française (l’hypothèse en la matière du gouvernement pour 2017 est de 1,6% soit 0,1 point de plus). Nous serions alors à 55,2% de dépenses publiques pour un endettement de 98,1%.

[2] On assiste en effet à un décalage continu de la programmation budgétaire de la France, pilotée au plus juste : le 4,3% de déficit en 2013 au lieu du 4,1% attendu va supposer 4 milliards d’économies supplémentaire pour 2014 afin d’amorcer un rattrapage dans le PLFR de juin 2014 (soit bien 0,2 point compensé), mais va sans doute intervenir trop tard pour neutraliser totalement l’effet base. Aussi l’objectif pour 2014 n’est plus 3,6% de déficit mais 3,8%, tandis que 2015 est évalué à 3% au lieu de 2,8%. Il semble donc que le gouvernement ait fait le deuil d’un "sur-ajustement" de 4 milliards d’euros. Comme l’évoquait Michel Sapin le 23/04/2014, c’est cela la question de rythme, non de souplesse.

[3] Voir en particulier l’annexe statistique p.87

[4] Consulter, note de conjoncture BNP Paribas mars 2014, n°3

[5] Voir en particulier notre note du 6 mars 2014

[6] Il s’agira sans doute d’une redistribution via un fonds d’une partie des économies dégagées (ce qui revient à faire moins d’économies cumulées, et peut-être à abonder ce fonds également via des restitutions de frais d’assiettes sur la fiscalité locale pour le bloc communal à l’image de ce qui a été déjà fait dans le cadre du PLF 2014 s’agissant du niveau régional et départemental à titre de compensation.

[7] Point bien explicité par le Président du Haut Conseil Didier Migaud lors de son audition devant la commission des finances de l’Assemblée nationale, le mercredi 23 avril 2014, (point soulevé à 1h02.56 sec) : les économies sont d’autant moins récessives qu’elles s’attaquent à des dépenses improductives. Or les économies "conjoncturelles" s’attaquent généralement à des dépenses productives. Suivre l’auditionhttp://videos.assemblee-nationale.f… )

[8] Voir notre note du 10 avril 2014